内容摘要：地方政府债务的形成在我国经济转轨时期有其特殊的诱因，本文提出，防范和化解地方政府债务需要制度创新：清晰界定地方政府职能，建立省级以下规范的分税制，理性对待地方政府的或有负债等措施，以期为防范与化解地方政府债务提供解决思路。
关键词：地方政府 或有负债 制度创新
我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但实际上，我国地方政府的各级预算是不平衡的，往往以各种变通的手法，或多或少的存在着“隐形举债”的问题。这些“隐形举债”对地方政府提供公共物品和服务，发展地方经济起到了一定的作用。但地方政府的“隐形举债”的风险巨大，由此可能会引发财政风险，以致财政危机。
地方政府债务的界定
世界银行专家哈纳•波拉科瓦（Hana Polackova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务，如政府的内外债及由法律规定的养老金负债等。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。或有债务的特点说明，或有债务不是政府能够控制的，同时也不是最终完全转化为财政负担，而是取决于转化的面和转化率。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。这种划分，实际上表明了两类债务风险：一是直接债务风险，由财政直接承担的风险，相当于世界银行所讲的直接显性债务；二是间接财政风险，由财政间接承担的国家预算体系以外的债务。
我国数以万亿的地方财政负债，因为《预算法》的约束，多数处于隐性的状态，解决起来相当复杂。不仅如此，地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化。地方债务风险，特别是隐性债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。
地方政府债务形成的机理分析
（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因
随着渐进式改革的深化，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。
（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因
1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。特别对于省级以下地方政府来说，导致“财权”与“事权”逆向运行。省以下政府同样层层向上集中资金，刚性强的基本事权却有所下放。县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。
2．规范化转移支付制度未建立，造成部分欠发达地区财政债台高筑。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，其中税收在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果。而专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金配套，不利于欠发达地区。过渡期的转移支付办法就其内在机制而言，由于是建立在标准收入和标准支付的基础上的，因而确实具有广泛的均等化功能，但是由于力度太小实际上尚不能对地区均等化起到实质性作用。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。
（三）或有负债成为潜在性诱因
1.支出上的刚性是地方政府或有负债出现的内因。无论是中央政府，还是地方政府，其收入与支出总是一对矛盾，这已被各国的历史经验所证明。从理论和实践上看，收入是有限的，而支出是无限的。为了满足无限的支出，政府的途径是增加税收或增发债务。对于前者，增税不仅遭到纳税人的强烈反对，而且还会抑制经济发展，造成的结果是财政收入会因增税在短期内有所增加，但从长期来看，经济因增税失去了活力，政府的财政收入会因此减少。所以，政府一般不会选择增税来为政府的支出筹资。顺理成章为了满足政府支出的需要，选择债务筹资就是一个合适的途径了。
2.解决本地基础设施的瓶颈制约是地方政府或有负债出现的外因。市场经济条件下投融资体制改革的原则是政府基本上退出一般竞争性领域的投资，而主要承担负责地方基础性、公益性领域的投资。从理论上讲，基础设施的投融资也可以由民间资本承担，但就目前而言我国地方政府主要担负基础设施的投资建设职责。从各地情况来看，在地方基础设施方面，地方政府除了利用预算内资金外，还充分利用了银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，由此就会产生大量的政府或有债务。在这些项目当中，有些担保超过了自身财力的许多倍，即使或有负债没有显性化，但也在不同程度上让地方政府面临着或有负债显性化的巨大财政风险。一旦出现了还款危机，政府的或有负债就变成了直接负债。
3.宏观经济的不稳定性容易导致地方政府或有负债。或有负债的一个主要特点是可能发生也可能不发生，这在很大程度上同经济发展有关。在经济发展速度缓慢时，政府为了刺激经济，常常采取扩张型财政政策，扩大支出规模，拉动社会总需求，在取得良好经济、社会效果的同时，由于政府财政收入增加有限，故扩大支出规模往往增加了政府的债务负担，尤其是地方政府，加快基础设施建设，提高居民收入，加强社会保障，都要增加财政支出，在没有新的收入来源、地方政府不允许发债的情况下，政府只能变相借款，由政府以担保、抵押等多种形式利用社会资金，来实现政府的宏观调控目的，由此形成政府大量的债务，而且大部分以或有负债的方式存在。
防范与化解地方政府债务的策略
地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。防范与化解地方政府债务需要制度创新。
（一）清晰界定政府职能以提供制度保障
财政资金必须逐步从应由市场配置资源的经营性和竞争性领域转到满足社会公共需要的方面来，逐步提高财政公共需要的保障能力。对于竞争性项目，按照商业原则交由银行转贷，借债的偿还由企业自己承担，地方政府不再参与，以减少政府的风险。当然，政府退出经营性和竞争性领域，并不意味着不重视财源建设，而是要转变财源建设的方式。政府组织修建机场、铁路、公路，建设各类产品与要素市场，改善投资环境创造宽松的政策环境等等，这些措施和产品的提供，都具有公共产品和外部性的特征。便利的交通、优美的环境、良好的公共设施、优质的基础教育这样一个良好的投资环境和公平的政策环境是经济发展的前提。
（二）建立省级以下规范的分税制以提供体制保障
1.解决中央政府与地方政府“财权”与“事权”的逆向运行。进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分和支出责任，应该由中央政府承担的在划分责任时，明确由中央承担。财权的划分是分税制里的核心问题，各级政府都应该有自己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从发展前景来看，在省级以营业税为财源支柱的同时，市、县级应以物业税为财源支柱。物业税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，不动产就会不断升值，每隔一段时间重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。地方政府职能的重点和其财源的培养吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的政策导向。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时扩大了自己的税源，从而形成稳定的大宗财政收入来源。事权与财权相匹配，地方政府的债务规模必然缩小，风险必然化解。
2．建立规范化转移支付制度。合理、有效的政府间财政转移支付制度，对于促进公共财政体系更好的发挥其职能，对于区域经济的协调发展，具有重要的作用，是地方政府财力的重要保障，是防范和化解地方政府债务的重要举措。要加大中央对省级转移支付的力度，保证地方转移支付资金规模。依据地方转移支付的目标，确定合理的转移支付模式和规模。调整转移支付项目的结构，规范地方转移支付制度。要加大其中用于均等化的资金，减少非均衡化方面的资金，使地方转移支付制度走向规范，充分发挥其均等化的作用。加强地方转移支付中因素法技术上的可行性研究。加强法治建设，健全地方转移支付机构。要以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督管理及有关数据的整理和标准的核定等问题做出具体的规定。通过完善转移支付制度，减轻地方政府的财政压力，缩减地方政府的规模。
（三）理性对待或有负债以提供环境保障
或有债务需要一个比较长的时期，通过社会各方面的努力，逐步消化历史遗留欠账。所以从根本上看，要防范地方政府或有债务的发生，需要相应的环境保障。严格控制地方政府的刚性支出，从源头上控制地方政府或有负债的产生，主要是控制行政管理费等刚性支出的增长。加强对地方政府投在基础设施建设方面形成的或有债务的管理和监督，在地方基础设施方面，除了利用预算内资金外，还应充分利用银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，银行和外资方都要求政府提供一定形式的担保或承诺，由此产生的政府或有债务应该透明化，接受公众的监督，防止出现无法按期还贷的境况。宏观经济稳定理应是中央政府的职责，由此形成的或有债务，理应由中央政府负担。在对经济波动进行调整时，不应增加地方政府的财政负担，对于跨地区基础设施建设、提高居民收入、加强社会保障等，中央政府都要增加财政支出，为地方政府缩减或有债务规模提供经济环境保障。
参考文献：
1. 刘尚希. 财政风险：防范的路径与方法[J].财贸经济，2004.12
2.苏忠林. 中国地方政府债务现状和改革出路[J].中南财经政法大学学报，2006. 2
